9月24日，甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议听取审议了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》。修正案(草案)中最引人注目的是，明确规定“公民可以直接提出或起草立法项目”。法律界人士评价这一规定“开启了公民立法新时代”。

　　9月26日，记者独家采访了甘肃省人大常委会法制工作委员会有关负责人，了解到了甘肃省出台这一草案背后不为人知的内幕。

　　　公民有能力起草立法项目

　　“公民参与立法在全国各地都已相当普遍，但以法规的形式将这项制度固定下来，在国内尚无先例。”9月26日，参与制定修正案(草案)的甘肃省人大法工委法规处处长张子军接受记者采访时表示，之前的实践证明，公民完全有能力直接提出或起草立法项目。

　　据介绍，早在上世纪末，兰州大学经济学院一位研究生将黄河流域甘肃段的水污染状况作为研究课题进行了深入调查，提出应该制定一部能够体现时代特征的《黄河流域甘肃段水污染防治办法》，并尝试搭建了该办法的基本框架。

　　于是，一篇题为《流域水污染防治立法研究???以黄河流域甘肃段为例》的论文摆在了相关部门的案头。随后，以这篇论文为“蓝本”的《黄河流域甘肃段水污染防治办法(草案)》被列入甘肃省人大立法规划。

　　2000年，甘肃省白银市林业局的一位工程师，凭着对我国西部部分地区土地沙漠化成因及防治对策的深入研究，积极提供立法建议，并草拟法规建议草案共99条上报省人大常委会。2003年3月，《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》正式施行，这位林业工程师对这部防沙治沙办法的顺利出台提供了极大帮助。

　　“2000年7月1日起立法法开始实施，甘肃省人大常委会临时成立了法规统一审议机构，制定出台了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，这项规则施行了近六年，有必要将探索出来的、行之有效的制度以法规的形式固定下来。”甘肃省人大法制委员会副主任委员杨兴昌说，修正案(草案)出台的目的，就是“健全地方立法制度，提高立法质量、维护法制统一”。

　　此项规定几经讨论修改

　　2006年6月，甘肃省人大法工委与兰州理工大学签订了协议，委托其就民主立法制度设计进行研究，并要求提出“规则修改草拟稿”。

　　“虽然与我们签订委托协议的是兰州理工大学，但承担这项工作具体任务的是该大学的一位副教授。”甘肃省人大法工委法规处处长张子军说，这再次证明，只要公民在特定的领域内根据个人专业特长，完全有能力“直接提出或起草立法项目”。

　　经过一年的研究，今年5月，承担这项工作的兰州理工大学的那位副教授向甘肃省人大常委会提交了“规则修改草拟稿”。省人大常委会组织人员对该草拟稿进行了逐条研究、讨论和修改，形成了“规则修改稿征求意见稿”。8月下旬，省人大法工委将征求意见稿印发有关部门和立法联系点征求意见。9月17日，省人大法工委召开会议，对“规则修改稿征求意见稿”进行了逐条审议。9月24日，甘肃省人大法制委员会副主任委员杨兴昌在省十届人大常委会第三十一次会议上作了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》的说明。

　　“值得指出的是，当初兰州理工大学提交的规则修改草拟稿中，并没有明确提出‘公民可以直接提出或起草立法项目’这一项。”张子军透露，这一项是由省人大法工委逐条研究、讨论和修改时加上去的，“当时加上这么一项，并没有想到会引起这么大的轰动”。

　　　有兴趣有研究就可提出

　　记者今天拿到的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》，共9章68条，这次修订新增加的内容，全部用黑体字醒目标出。

　　被法律界人士普遍叫好的这项规定出自第二章第四条。该条规定：“企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。提出立法建议项目时，应当同时提交供立法的必要性、可行性、立法依据和法规拟规范的主要内容等说明。”

　　张子军处长就公民提出立法建议项目的程序向记者作了介绍。他说，公民直接提出或起草的立法项目，包括意见或建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向省人大常委会法制工作委员会提出，由法制工作委员会负责收集、整理，一般都会受理。

　　“我们负责收集、整理后，对于公民提出的重要权益的法规案，列入常务委员会会议议程，可以举行立法听证会，也可以将法规草案在新闻媒体上公布，广泛征求社会各方面的意见。”据张子军介绍，列入常委会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧的，可暂时搁置审议，搁置审议满两年的，可终止审议。

　　对于公民提出或起草的立法项目，在立法的必要性、可行性、立法依据和法规拟规范的主要内容等方面都比较成熟的，省人大常委会可以组织起草法规草案，也可以委托公民起草，省人大常委会将对其进行业务指导和提供必要的经费。

　　在公民可提出立法的范围上，张子军说，并无特别限制，“只要公民在这方面有兴趣，可以承担该项目，在该领域内的研究保持领先水平，就可以提出立法项目，甚至是较成熟的草案”。

　　　开启我国公民立法新时代

　　甘肃省政法学院法学院院长任尔昕教授说，允许公民参与立法听证、直接提出或起草立法项目，法律上称之为公民立法。公民立法是区别于传统的委托立法以及专家立法的。

　　“如果修正案(草案)通过时能保留这项规定，堪称开启了我国公民立法的新时代。”

　　据任尔昕介绍，在委托立法成为我国立法主要方式的同时，专家立法事实上也是一种常见立法形式。虽然专家立法在理论上更趋于完善，但不能否认，这是在法制匮乏的情况下为了提高立法效率而采取的权宜之计。

　　“立法法对公民参与立法是有明确规定的。”任尔昕说，根据立法法第三十五条规定，列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见；而第五十八规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　任尔昕认为，人民本质上是享有立法权的，当国民的法律意识和法律水平日益提高时，扩大渠道让公民直接参与立法就成为理所当然的选择。世界上某些国家的做法，已经印证了这一点。

　　“另外，公民立法可以大大节约立法成本。”任尔昕说，由于需要做大量基层调研工作，专家立法的花费非常巨大。“据我所知，由专家制定的《中华人民共和国铁路法》，从提出到法律出台耗资大约两亿元。”

　　“普通公民的立法权所享有的广泛程度、有效程度以及法律体现民众意志、反映权利的准确程度、发达程度，在一定意义上决定着社会民主法治进程的水平。”任尔昕认为，允许公民直接提出或起草立法项目，显然是在民主法治进程中迈出的更大一步；而公民参与立法之路越是通畅，公民有序参与政治的环境就越好。（记者 周文馨）

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